大法官解釋中的立法院調查權

關於國會的調查權，這幾天吵得不可開交，這篇文想單純的梳理我國在這次爭議之前，一直以來立法院調查權於大法官解釋下的發展脈絡，以供大家能更好理解目前台面上的問題，為了讓討論更趨理性，所以這篇文並不會涉及我對於這次爭議問題的主觀意見，也不包含517議事程序是否有瑕疵。一、從無到有的文件調閱權立法院有沒有調查權？攤開憲法以及憲法增修條文，我們會發現其實並沒有任何的明文規定，賦予立法院調查的權力，如果我們用「調查」這個關鍵字在憲法及增修條文中為搜尋，會發現只能在憲法第96條看到監察院享有調查一切設施、注意行政官員是否違法失職的權限。憲法這樣的設計，顯示出了監察院的重要性，實際上在過去很長一段時間，監察委員是透過間接選舉所產生，享有糾舉、彈劾、人事同意權、文件調閱權等權限，因此大法官釋字第76號解釋曾經明白的說明，所謂的「國會」，包含了國民大會、立法院及監察院。然而，人民直選而出的立法委員在1990年代不甘於監督權力過於薄弱，因此積極的追求擴張自身的職權，當時以陳水扁為首的民進黨立法委員們，推動追求單一國會、廢除國民代表大會等訴求，並在1992年第二次修憲中，成功通過憲法修正條文第15條（後來又被廢掉），限縮了監察院的人事同意權。在此背景下，立法委員們於1993年向大法官聲請釋憲，確認在監察院權力被削弱後，調查權是否仍然依憲法第96條為監察院所專有？立法院是否能享有一定調查權？司法院大法官於是作出釋字第325號解釋，告訴大家五院為行使各自的職權，本來就都享有一定的調查權，立法委員為了行使職權，可以經過院會或委員會的「決議」，要求有關機關對於「議案涉及事項」提供資料，必要時並得經院會決議調閱文件原本，受要求之機關非依法律規定或其他正當理由不得拒絕。本號解釋承認了立法院享有文件調閱的權力，然而對其調查權的界線作出了限制：其一，因為立法院的職權在於制定法律，因此立法院的得調閱之文件被限縮在為了制訂議案所涉及的資料；其二，個別立法委員並不單獨享有該項權力，而需經過委員會或院會的決議。在本號解釋之後，立法委員們從無到有的取得了文件調閱權，但這只是立法院追求享有調查權的起點。二、以核心領域理論開展的調查權界線 2004年的總統選舉中，總統候選人陳水扁在進行選舉活動時遭遇槍擊，引發社會矚目，該事件之後，立法院通過三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例，並組織三一九槍擊事件真相調查特別委員會（真調會），欲調查該槍擊案的真相。然而，該條例賦予真調會的職權卻似乎過於擴張，超越了過去釋字第325號解釋認定立法院所享有的文件調閱權，其中最具爭議的幾點在於將原屬司法權底下之偵查權賦予真調會，並使真調會調查的結果可以成為法院再審的理由，甚而規定受調查人不得以涉及國家機密、營業秘密、偵查保密、個人隱私或其他任何理由拒絕調查，對於不配合調查之人，無分是否為政府官員均可實施行政處罰，並得對該等人員限制出境。於是，以柯建銘為首的民進黨立法委員再度向大法官聲請釋憲及暫時處分，確認真調會條例是否違憲。題外話一下，為什麼民進黨的陳水扁受到槍擊，但同為民進黨的委員們卻不願意調查槍擊案的委員會過於擴權？理由在於當時民進黨在立法院為少數黨，若真調會權力過大，反而可能被當時的國、親兩黨用作對付政敵的工具。就民進黨立委所提出的釋憲案，大法官很快作出回應，在司法院大法官釋字第585號解釋當中，大法官以「核心領域理論」作為論述基礎，言明立法院的調查權是為了行使其職權所必要的「輔助性權力」，在進行個案調查時，不能侵犯到其他憲法機關權力的核心範圍，如果其他機關獨立行使的職權受到憲法保障，該部分就不會是立法院所能調查的範圍。例如涉及國家安全、國防外交等國家機密事項，或是犯罪偵查等相關資訊，是否公開乃屬行政特權之範圍，為避免這些資訊公開後影響行政部門有效運作，各行政首長得拒絕公開。大法官於前開解釋中雖未全盤否定真調會，但對於其中許多條文均宣告違憲或表達有違憲疑慮，其中細節本文不一一列舉，總之在本號解釋通過後，立法院的調查權雖有擴張而不僅限與議案相關的文件調閱權，但同時也被確認其調查權並非無邊無際，仍必須從其職權出發，並不能侵犯其他憲法機關之核心領域，同時須符合憲法比例原則、法明確性原則及正當法律程序之要求。三、限縮於特定議案的立法院調查權 2013年九月，當時還未被廢除的最高法院檢察署特別偵查組（特偵組）召開記者會，認定包含時任立法院長王金平在內的多名政治人物、政府官員涉嫌關說，引爆了影響我國政治局勢深遠的馬王政爭。在這場政治風暴中，民眾發現特偵組似乎幾乎不受限制的在進行監聽活動，立法院遂成立監聽調閱專案小組，以審查通訊監察保障法修正為由，向最高檢察署調閱與監聽相關的卷證，卻遭到時任檢察總長黃世銘的拒絕。當時立法院以黃迴避監督、藐視國會為由，將其函送監察院調查，檢察總長遂報請法務部層轉行政院聲請釋憲。就前開釋憲案，大法官以釋字第729號解釋作出回應，指出立法院向檢察機關調閱卷證有以下四點限制：其一，不能調閱偵查中案件；其二，調閱卷證必須基於目的、範圍均屬明確的特定議案；其三，必須與行使憲法上職權有重大關聯；其四，非法律所禁止。本號解釋相較於釋字第585號解釋而言，顯然更為限縮立法院的調查權，最具爭議的點即要求立法院索取文件時，需基於目的、範圍均屬明確的「特定議案」，然而立法院所需的文件，往往是議案形成過程的關鍵，在立法院未取得該等資料前，議案如何能有明確的目的及範圍呢？無論如何，本號解釋既經作成自然仍拘束各憲法機關，但是本號解釋對立法院調查權的限縮，究竟是對於所有立法院的調查進行限縮？或是僅有在涉及偵查案件時受到限縮？成為了之後論戰的焦點，支持擴張立法院調查權的一方自然會將本號解釋解讀為僅限偵查案件，反之不支持擴張立法院調查權的一方，則會認為本號解釋的對於立法院調查權的四項限制，廣泛的適用於任何情況。四、結論本文整理了釋憲歷史上，與立法院調查權較為相關的幾號釋字，深切希望透過對於過去釋憲實務的梳理，能幫助大家更能了解上週藍綠白所爭執的問題，同時也期待立法委員們能重拾理性討論之路，透過溝通而非暴力議決法案。 -------------------------------------------------------------------- 小小閒聊一下，之前跟各位說因為衝刺畢業論文所以會只寫憲法判決解析（結果兩個禮拜前的憲法判決還沒空寫QQ），沒想到計畫趕不上變化，517突然爆發的立院衝突讓我覺得總還是得寫點什麼東西，這篇文對我而言真的爆肝，昨天跟今天邊寫論文邊構思主題，今天下午甚至還回辦公室加班，明天晚上又要跟教授約論文討論，只能在好不容易送出論文進度後硬是抽出一點睡眠時間來肝這篇，希望對將來的討論真的能有幫助。